הצעות לסדר - מינוי לועדות הסדרת ניגוד עניינים

4. הצעות לסד ר מר גונן לצטר הודיע על יציאתו מהישיבה בעת דיון בהצעות לסדר של סיעת הליכוד. הצעה לסדר מספר 1 ע"י סיעת הליכוד בנושא: ביטול כל החלטות המועצה שהביאו להגבלת כהונה חברי מועצה עקב אי מילוי שאלון ניגוד הענייני ם 1. כידוע לכולכם, אנו חברי סיעת הליכוד התנגדנו לאורך כל הדרך, והפצרנו כי אין כל חוקיות בהחלטות מועצת העיר בדבר הגבלת כהונת חברי מועצה שלא מילאו את שאלון ניגוד העניינים, מועדות העירייה ומהדירקטוריו נים של התאגידים העירוניים. לשם כך, פנינו בכתב, הגשנו הצעות לסדר, ואף פנינו לממונה במשרד הפנים וכן בעתירה מינהלית לבית המשפט, תוך דרישתנו לסעד של ביטול ההחלטות לעיל מחמת חוסר חוקיותן. 2. במסגרת ההליך המשפטי בבית המשפט לעניינים מינהליים, הוסכם, לפי המלצת בית המשפט, כי נבצע "מיצוי הליכים" נוסף במועצת העיר וננסה לשכנע את חברי המועצה בדבר חוסר החוקיות, ורק לאחר מכן נוכל לחזור להליך המשפטי בבית המשפט. 3. לאור זאת, הננו להגיש בזאת הצעתנו לסדר לבטל את כל החלטות המועצה שהגבילו את כהונתנו בועדות העירייה והדירק טוריונים העירוניים, עקב אי מילוי שאלון ניגוד עניינים, וזאת מן הנימוקים הבאים: 4. תחילה, נציין כי החלטות מועצת העיר להציב תנאים לכהונה של חברי מועצת עיר מהאופוזיציה בועדות העירייה ובתאגידים העירוניים (זכות חוקתית דמוקרטית), לא יכולה שתיעשה ללא הוראת דין מסמיכה, קל וחומר עת שבית המשפט העליון קבע בהלכה פסוקה כי למועצת העיר מותר לפעול רק בהסמכה פוזיטיבית של פקודת העיריות, וכל מה שלא הותר הוא בגדר "אסור", קרי, אין חלל ריק . ונצטט מן האמור בבג"ץ 04-10104 שלום עכשיו שעל מפעלים חינוכיים נ' גב' רות יוסף, הממונה על היישובים היהודיים ביהודה ושומרון , פ"ד סא(2) 93: "..רשות מקומית מסוגלת ורשאית לפעול אך ורק בתחום הכוחות שהעניק לה החוק (בג"ץ 84/347 עיריית פתח-תקווה נ' שר הפנים, פ"ד לט(1) ,813 817), ואין בכוחה לפעול אלא באותם נושאים שהוגדרו כמצויים בתחום סמכויותיה (ע"א 74/343 גרובנר נ' עיריית חיפה, פ"ד ל(1) ,141 162). וכפי שלימדנו השופט ויתקון בבג"ץ 51/36 חת נ' מועצת עיריית חיפה, פ"ד ה (3) ,1553 1557: "עירייה, הרי זו גוף משפטי שנוצר על ידי החוק ושאין לו קיום אלא על פי החוק. היקף סמכויותיו מוגדר לפי החוק, וכל דבר החורג מד' אמותיו של החוק בטל ומבוטל הוא seriv( ..)artluבבואנו לשקול אם דבר מסויים חורג מסמכויות המועצה אם לא, המבחן אינו, אם פקודת העיריות אוסרת את הדבר, בפירוש או מכללא, אלא אם הדבר מותר לפיה. לשון אחרת, לא די בכך שהדבר אינו אסור; הוא צריך להיות מותר, כדי להיות כשר בעיני החוק. החוק אינו משאיר, כביכול, חלל ריק, שמותר למלאותו לפי הרצון"." 5. ובמקרה דנן, המחוקק הראשי איפשר למועצת העיר לדרוש תנאי של מילוי שאלון, רק לכהונה במליאת תכנון ובניה (וזאת בהוראת דין ספציפית), אך מעולם הוא לא העניק סמכות פונקציונאלית למועצת העיר, בשום מקום, להציב תנאי דומה לצורך כהונה בועדות העירייה או בתאגידים העירוניים, בין אם המועצה חושבת שהדבר נכון ובין לאו. עצם הצבת תנאי או הצבת הגבלה על כהונה של חבר מועצת עיר, ללא סמכות כדין או הוראת דין פוזיטיבית, היא בגדר פגיעה ישירה בעקרון החוקיות, בזכות יסוד חוקתית, ואף בדמוקרטיה, שכן, הבוחרים של סיעת הליכוד אף הם זכאים לייצוג יחסי בכל הועדות ובתאגידים, כחלק מזכות האופוזיציה והמיעוט לפקח על פעולות הרוב בכל גופי המשנה של העירייה. לעניין הזכות החוקתית הדמוקרטית, של ייצוג יחסי של סיעה אופוזיציונית בגופי המשנה של העירייה, נצטט מן האמור בעע"מ 04-8070 יעקב פרץ, ראש-עיריית קריית אתא נ' דוד ראם, פ"ד נט(6) 481: "...הפקודה קבעה בסעיף 150א לה את עקרון הייצוג היחסי בועדות החובה של מועצת עיר. זהו עקרון חשוב הנגזר מעקרונות הממשל הדמוקרטי, אשר נועד לתת לפלגים השונים ייצוג הולם בגופי המישנה, העומד ביחס ישר לכוחם בגוף הנבחר. זהו עקרון יסוד בשלטון המקומי. כך קובע החוק, וכך חזר והבהיר בית משפט זה, בין היתר בבג"צ 99/1020 דואק נ' ראש עיריית קרית -ביאליק פ"ד נד( 3) ,396 בעמ' 402 (מפי חברתי, השופטת ביניש): "עקרון השוויון הדמוקרטי מחייב ייצוג הולם ופרופורציוני גם למיעוט, והייצוג קשור קשר אמיץ לצורך ליתן למיעוט המיוצג הזדמנות נאותה להשמיע את קולו. זכותו של המיעוט אינה מצומצמת לייצוג הולם בגוף הנבחר באורח דמוקרטי ואף לא להזדמנות הנאותה הניתנת לו להביע דעה בכל הנוגע לעניינים הנדונים באותו גוף, אלא היא גם מקימה זכות לייצוג בגופי משנה הפועלים מטעם הגוף הנבחר ומייצגים אותו. שלילתה של זכות זו בגופי המשנה תשלול מן המיעוט את האפשרות להביע דעתו בתחומים מרכזיים עליהם מופקדים הגופים הנבחרים באמצעות גורמי משנה שכולם פועלים על בסיס ייצוג. עניין זה בולט ביותר תחום השלטון המקומי שבו נעשית עיקר העבודה של מועצת העירייה באמצעות ועדות וגופי משנה..." 6. זאת ועוד, הצבת תנאי לכהונה של חבר מועצת עיר, היא לכשעצמה עולה לכדי פגיעה בזכות יסוד החוקתית לבחור ולהיבחר (שכן, מה הטעם בזכות זו, אם תוגבל הכהונה לאחר הבחירות בהצבת תנאים בלתי חוקיים ותרוקן הזכות להיבחר מכל תוכן). ולעניין הדרישה כי הפגיעה בזכות יסוד חוקתית זו תיעשה רק בהוראת דין מפורשת (ולא בחריגה מסמכות של מועצת העיר), נצטט: "..דומה כי לא יהא זה למותר לחזור ולציין, כי ענייננו בזכות היסוד להיבחר. כשמדובר בזכות יסוד, אין זה ראוי להסיק איסורים והגבלות כאשר אין לאלה עיגון ברור בחוק.." (בג"צ 98/6859 אנקונינה ואח' נ' פקיד הבחירות אור עקיבא ואח', פ"ד נב( 5), עמ' 433); "..על מנת לשלול זכותו של פלוני לבחור ולהיבחר, צריך שתהיה בלשון החוק, הוראה ברורה וחד משמעית ורק מקום שכך הוא, ניתן יהיה אכן להתגבר על זכות היסוד להיבחר.." (עת"מ 18-10-26002 דחלה ואח' נ' מנהל הבחירות לכפר טורעאן, מר גדעון חסן [אתר נבו]. 7. למעלה מכל אלו, עצם הצבת תנאי לכהונה של חברי מועצה, בדמות שאלון, הדורש פירוט על קרובי משפחה של חבר המועצה, הוא בגדר פגיעה קשה בפרטיות של נבחר הציבור, ועל כן, המחוקק הראשי ביצע מלאכת איזון שיקולים וקבע כי רק בענייני כהונה במליאה לתכנון ובניה (שהוא נושא מיוחד ורגיש), רק שם תוצב הדרישה למילוי שאלון והזכות לפרטיות תידחק אל מול האינטרס הנגדי, והנה מועצת עיריית הרצליה החליטה לעשות "דין עצמי" ולהפר את "נקודת איזון" שקבע המחוקק הראשי, בדרך של החלטה בחריגה מסמכות, ותוך גיבוי בדמות "אקטיביזם שיפוטי" של היועצת המשפטית המנוגד ל"עקרון החוקיות". 8. ונבהיר, כי בחוות הדעת שניתנה מצד היועצת המשפטית, היא טענה כי מכוח העקרון של "איסור לניגוד עניינים" המועצה יכולה לייצר לעצמה סמכות שלא על פי פקודת העיריות, ובניגוד לעקרון החוקיות. טענה זו לא תוכל להתקבל. באשר, לפי אותו רציונאל, מרגע שלמועצת העיר מותר לפעול ללא הסמכה של המחוקק הראשי דרך מונח השסתום של "ניגוד עניינים" (באין חשש ספציפי לניגוד קונקרטי), כי אז דרך שסתום זה ניתן להטיל כל מגבלה על כל בעל תפקיד במדינת ישראל ללא קשר למחוקק הראשי או להסמכות שנתן. כך למשל, ניתן יהיה לחייב כל חבר מועצה, לפרט גם את שגרת יומו ואת כל ידידיו, חבריו וכל רכושם. ניתן יהיה לחייב חבר מועצה לעמוד לחקירה היועמ"שית בכל שלב, ניתן יהיה לחייב חבר מועצה להציג הצהרת הון או כל מסמך אחר. מעת שמצפצפים על "עקרון החוקיות", ניתן לפתוח "מדרון חלקלק" לפי ראות עיניו של היועץ המשפטי. ומדוע לעצור בחברי מועצת עיר? שכן דרך האקטיביזם השיפוטי והפרשנות האקרובטית, יכול גם כל יועץ משפטי וכל מועצת עיר, בכל מקום, לחייב כל עובד ציבור למלא שאלונים או לפרט עניינים פרטיים בפלישה לפרטיותו: מפקיד דואר, בנק, עובד עירייה, פקח עירייה, עובד עמותה עירונית, עובדי חברות עירוניות, עובדי קבלן המועסק ע"י העירייה וכדומה - שהרי, מרגע שיועץ משפטי משתחרר מ"עקרון החוקיות", יכול הוא דרך מונחי השסתום להציב כל תנאי ולהגביל כל כהונה של נבחר ציבור, לפי ראות עיניו או לפי מה שנראה בעיניו "כראוי". קרי, לפעול לפי "הדין הרצוי " בעיניו ולא "הדין המצוי" שהושת מצד המחוקק הראשי. אולי גם יועמ"ש עיריית בני ברק, יכול להציב תנאי לכל חבר מועצה שיגיע לישיבות עם כיפה וציציות, כי בעיני מועצת העיר הדבר נראה "כראוי", וככזה הנדרש לשמור על כבוד המועצה ורגשותיהם . 9. עוד טענה היועצת המשפטית בחוות דעתה, כי קיימות עיריות השייכות לועדה מקומית לתכנון ובניה, ואז כל חברי מועצת העיר הופכים להיות חברי מליאת התכנון ובניה, וכי אז כולם חייבים למלא את "שאלון ניגוד העניינים". ביחס לטענה זו, יצוין, כי לא כך הדבר, שהרי גם בעיריות שהם ועדה מקומית לתכנון ובניה, עדיין זכותו של כל חבר לפרוש, להתפטר או לא להתמנות כחבר מליאת התכנון ובניה, ובכך לא למלא את השאלון הנדרש לכך; יתרה מזאת, במקרה דנן, עיריית הרצליה שייכת לועדת מרחבית ולא מקומית, ולכן אנחנו לא נמנים כלל במליאת התכנון והבניה . 10. לסיכום: המחוקק הראשי לא העניק כל סמכות למועצת העיר להשית סנקציה או הגבלה או להציב תנאים לחברות וכהונה של חבר מועצה בועדות או בתאגידים העירוניים, ואף לא הסמיך את המועצה לדרוש מחברי המועצה שאלון כזה או אחר (אלא רק במקרה של חברות במליאת התכנון והבניה – שהחוק מייחד את החובה רק למליאה ז ו ולא לשום ועדה אחרת). מדובר בעניין חוקתי, שכן, אין לעירייה כל סמכות אלא לפי הסמכה מהמחוקק הראשי, קל וחומר שאין סמכות לפי פקודת העיריות או חוק אחר, להשית סנקציות או הגבלות על נבחרי ציבור שהם חברי האופוזיציה (למעט הוראת דין מיוחדת למליאת התכנון והבניה). 11. מכוח עקרון החוקיות, כבר נפסק כי אין מועצת העיר יכולה לפעול ללא הסמכה מפורשת בפקודת העיריות, ולא די שהחלטותיה אינן אסורות אלא חייבת להיות הסמכה פוזיטיבית כדי שיהיה להן תוקף חוקי. כל חריגה מעקרון החוקיות דרך מונחי השסתום של "ניגוד עניינים תיאורטי" באקטיביזם שיפוטי ואקרובטי, הוא מדרון חלקלק שיכול לאיין לחלוטין את עקרון "חוקיות המינהל" ולאפשר לכל מועצת עיר ולכל יועץ משפטי להציב כל מגבלה על חברי האופוזיציה עד כדי ריקון יכולתם לפקח על פעילות העירייה. 13. אשר על כן, ולאור עקרון עמידה ב"שלטון החוק", אנו חברי סיעת הליכוד מציעים לסדר בזאת כי כל ההחלטות של מועצת העיר שנתקבלו בחריגה מסמכות מובהקת תוך השתת הגבלות על כהונת חברי מועצה, תבוטלנה בזאת. רה"ע בהתייחסו להצעה לסדר אמר כי ההחלטות שהתקבלו במועצת העיר שדרשו מחברי המועצה למלא שאלון ניגוד עיניינים כתנאי לכהונה בכל הוע דות ותאגידי העירייה נתמכו ע"י משרד הפנים ו המשפטים ומקורן בהבטחה לקיים פוליטיקה אחרת, פוליטיקה נקייה . כל חברי המועצה למעט שני חברי סיעת הליכוד מלאו את השאלונים ואלה מפורסמים באתר האינטרנט העירוני. בשתי ישיבות המועצה גם ב -16.4 וגם ב -,20.8 חברי סיעת הליכוד בכ לל נמנעו ואפילו לא התנגדו להצעות. עוד ציין ראש העיר כי מדובר בשאלון סטנדרטי, ש מטר תו לבדוק מה הם האינטרסים הכלכליים וזיקותיו של חבר מועצה, שיש בהם כדי להשפיע על החלטותיו , דבר המסייע להביא למודעות של חבר המועצה היכן הוא מצוי בניגוד עניינים. רה"ע הזכיר את יש יבת מועצת העיר מיום ,18.6 שדנה בהכרזה של יד התשעה כמתחם של פינוי בינוי. חבר המועצה, קדושים, ישב פה בכל הדיון, למרות שבתחילת הדיון ובהמשך פנו אליו מספר פעמים להגיד לו שהוא בניגוד עניינים, והוא לא יצא מהישיבה עד שמר יהודה בן עזרא, יועצו הבכיר של רה"ע התריע ב ו והסביר לו שהוא צריך לצאת מהישיבה. חברי סיעת הליכוד אינם יכולים לטעון שאנחנו מונעים מהם לפקח על עבודת הקואליציה , הם נבחרי ציבור , בשל היותם כאלה עליהם לשאוף לשקיפות מלאה בדיוק כפי שעושים כל חברי המועצה. מאחר וההצעה לסדר מובאת בהמשך לדיון שהיחה בבית המשפט ב יקש רה"ע את התייחסות היועמ"ש. היועמ"ש, עו"ד ענת ב הרב -קרן בהתייחסותה אמרה שמ ועצת העיר דנה פעמיים בנושא ניגוד העניינים, ב -16.4.24 וב -20.8.2024 וקיבלה החלטות שכל חברי מועצת העיר ימלאו שאלון בדבר ניגוד עניינים כתנאי לכהונה בוועדות העירייה ותאגידי העירייה. בה חלטה השנייה, שהתקבלה 4 חודשים לאחר מכן , הושעתה הכהונה בוועדות המועצה ובתאגידים של אלה שלא מילאו את השאלון עד למילויו. הדגישה כי מדובר בהחלטות מועצת העיר ולא של היועמ"שית, שיצקו תוכן לחובה של חברי מועצת העיר לפעול ללא משוא פנים, וללא ניגוד עניינים. ה ן לא כו ונו כנגד המיעוט. ה ן הוחלו באופן זהה על כל חברי מועצת העיר. קואליציה ואופוזיציה כאחד, ללא קשר לשיוך המפלגתי שלהם. במהלך הדיון, בשתי החלטות, חברי סיעת הליכוד לא אמרו דבר, הם לא הצביעו נגד, הם רק נמנעו ו לא ניצלו זכות ם לשכנע שיש לקבל החלטה אחרת. בפועל, למעט חברי סיעת הליכוד, כל חברי המו עצ ה חתמו על הסדרי ניגוד עניינים ו אלה נמצאים באתר העירוני. רק מספר חודשים רב לאחר קבלת ההחלטות פנו חברי סיעת הליכוד לבית המשפט בעתירה. לפני הגשת העתירה הם פנו לממונה על המחוז במשרד הפנים. הוא החליט לא להתערב בהחלטות המועצה, מאח ר והוא תומך בשקיפות פעילות חברי המועצה וטוהר מידותיהם. בתגובה לעתירה, טענו , בין היתר , שהעותרים היו צריכים למצות הליכים, ולהעמיד לדיון חוזר את ההחלטות שהתקבלו, ולבקש את ביטולן , שכן, מועצת העיר היא המקום לליבון ה טענות. בית המשפט המליץ לעותרים למחוק את העתיר ה. הוא סבר שעשויה להיות בעיה עם האופן שבו נערך מיצוי ההליכים , והעותרים, חברי סיעת הליכוד, קיבלו את ההמלצה . לכן מוגשת ההצעה הזאת לסדר. ציינה שבניגוד לנטען, עד היום לא הוגשו הצעות לסדר בנוגע לחוקיות ההחלטות האלה. הועלתה הצעה אחת לסדר בישיבת המועצה מ יום -,19.11.2024 שעסקה בצורך לחייב את היועמ"שית למלא את חובותיה, ולהורות לה להוציא חוות דעת ו היא הורדה מסדר היום , שכן, הדרך לפנות ליועמ"שית לבקש חוות דעת, היא לא באמצעות הצעות לסדר, אלא פשוט בפנייה. הצעה לסדר נוספת הועלתה בישיבת המועצה מיום ,21.5.2024 שבה דרשו חבר י סיעת הליכוד לפרסם את כל השאלונים של חברי מועצת העיר. על רקע ההצעה לסדר הזאת, שביקשה את פרסום השאלונים של כל חברי מועצת העיר, קשה להבין את הטענה שמילוי השאלון יפגע בפרטיותם של חברי סיעת הליכוד. ציינה שיש בהצעה משום מוסר כפול. ראשית, איש לא חושב ולא חשב לח שוף את השאלונים שמילאו חברי מועצת העיר, וגם ההנחיות לא אומרות שיש לחשוף אותם. בהמשך למילוי השאלונים נעשה הסדר ניגוד עניינים והוא זה שפורסם ונחשף . כך גם אומרות הנחיות היועמ"שית לממשלה. שנית, טענה כזאת של פגיעה ב פרטיות אינה יכולה להישמע ע"י חבר מועצה שהוא נ בחר ציבור. כבר נקבע, גם בפסיקה, שזכותם של נבחרי ציבור לפרטיות מצומצמת יותר. כי ברגע שאתה בוחר להיות נבחר ציבור, יש בכך משום הסכמה לאיזושהי חש י פה מוגברת. מכל מקום, מי שטוען שברצונו לפקח ולבקר את עבודת העירייה, צריך להיות נכון גם לפיקוח הציבור עליו, ולפעול ב שקיפות. עיקר הטענה של חברי סיעת הליכוד היא שהחלטות מועצת העיר, לא יכול שהן תעשנה ללא הוראת חוק מסמיכה, והם ציטטו גם פסיקה האומרת שאין בכוחה של רשות מקומית לפעול, אלא באותם נושאים שהוגדרו כמצויים בתחום סמכויותיה. כלומר, באותם תחומים שהחוק התיר לה. לזה אנחנ ו נשיב, שקצת קשה לקבל טענה שהרשות המקומית לא מוסמכת לדון בנושא של ניגוד עניינים. אין חולק על החשיבות של האיסור לפעול מתוך ניגוד עניינים , ל כלל הזה יש חשיבות רבה לשמירה על טוהר המידות, להבטחת מילוי תפקידם של נבחרי הציבור ומתוך שיקולים ענייניים ולהבטחה של אי מון הציבור בפעולת נבחר הציבור. על אף שהעיקרון של ניגוד עניינים, מוצא ביטוי בהוראות חוק שונות, לרבות בהוראות שמצויות בפקודת העיריות, והוא מעוגן בכללים למניעת ניגוד עניינים של נבחרי ציבור ברשויות המקומיות, נקבע לא פעם בפסיקה, שהוא חל גם בהיעדר הוראת חוק מפור שת. וכשם שהכלל בדבר ניגוד עניינים לא מותנה בהוראת חוק כתובה, כך קל וחומר שהחלטה בדבר דרישה למילוי שאלון ניגוד עניינים ע"י כל חברי המועצה, שנועדה בראש ובראשונה ליישם ולמלא תוכן את האיסור להיות בניגוד עניינים, יכולה להתקבל אף היא בהיעדר הוראת חוק מפורשת. בענ ייננו, ההחלטות שהתקבלו הן החלטות ניהוליות באשר לאופן ההתנהלות הפנימית של חברי המועצה. אלה לא החלטות שנוגעות לסמכויות שהמועצה מפעילה כלפי תושבי העיר, אליה ן מתייחסת הפסיקה שחברי סיעת הליכוד הפנו אליה. המדובר באופן שבו חברי מועצת העיר ימלאו את תפקידם לאחר שהם נבחרו. זאת אומרת , זו לא פגיעה בזכות לבחור ולהיבחר. מדובר על חובות של חברי מועצה, שכבר נבחרו , וכפי שנאמר לא פעם, במרבית העיריות מחייבות הוראות החוק שמועצת העיר בכללותה תהיה הוועדה המקומית , וממילא, חברי המועצה אמורים בתוקף תפקידם לכהן כחברי ועדה מקומית ו למל א שאלון ניגוד עניינים .