הצעה לסדר 1 - מאבק בשחיתות השילטונית

הצעה לסדר מספר 1 ע"י חבר המועצה גוני לצטר בנושא: מאבק בשחיתות השילטונית מכוח סעיף 27(א) לתוספת השנייה, לפקודת העיריות [נוסח חדש], אבקש להגיש הצעה לסדר יומה של ישיבת מועצת העיר הקבועה ליום 19/11/,24 כדלקמן: 1. נושא ההצעה - מועצת העיר הרצליה עומדת בחזית המאבק בשחיתות השלטונית, וביצורו של טוהר המידות, ומפצירה בחבריה אשר טרם הואילו לעשות כן, לחתום לאלתר על הסדר ניגוד עניינים. 2. בישיבת מועצת העיר שהתקיימה ביום 20/08/,24 הוחלט על פרסום הסדרי ניגוד העניינים של חברי מועצת העיר אשר חתמו על הסדר כאמור באתר האינטרנט של עיריית הרצליה. נכון למועד הצעה זו, קומץ חברי מועצה טרם הואילו לחתום על הסדר ניגוד עניינים, וזאת חרף העובדה שההחלטה לפרסם את הסדרי ניגוד העניינים התקבלה ברוב גדול לרבות רוב חברי האופוזיציה, ולמעט שני חברי אופוזיציה שנמנעו. 3. שחיתות שלטונית, בכל מקום בו היא קיימת, היא בעיה קשה הפוגעת בתפקודן של המערכות השלטוניות ומכרסמת בלגיטימיות שלהן. לאורך השנים הצטברו עדויות משמעותיות לקיומם של דפוסי פעילות מושחתים ברשויות מקומיות שונות, לרבות פרשות שחיתות לא מעטות במעורבותם של בעלי תפקידים בכירים אשר הגיעו עד לכדי הרשעות בעבירות פליליות חמורות, כמו גם ממצאי ביקורת של מבקר המדינה על אודות השלטון המקומי אשר הצביעו על התנהלות שאינה תואמת את דרישות הדין ואת הסטנדרטים המצופים מנבחרי ציבור ומעובדי ציבור בהיבטי טוהר מידות. דומה שלא יכול להיות חולק על כך שקיומם של דפוסי פעילות מושחתים ברשות מקומית משפיע באופן ישיר וניכר במיוחד על תפקודה של הרשות, שגשוגה החברתי כלכלי, איכות השירותים הניתנים על ידיה לתושבים, וכפועל יוצא מכל אלה רווחת הציבור ומידת האמון שהוא רוחש לשלטון.1 4. בהקשר זה ראוי לציין, כי התפיסה שלפיה השלטון המקומי, בהתחשב במאפייניו הייחודיים, עשויה להיות מוקד מרכזי לשחיתות במדינה, אינה ייחודית לישראל, וזאת גם בהינתן השונות הברורה הקיימת במבנה ובסמכויות של הרשויות המקומיות במדינות שונות בעולם.2 1 דו"ח הצוות לבחינת דרכים לחיזוק שלטון החוק וטוהר המידות בשלטון המקומי, ירושלים, שבט התשע"ו, ינואר 2016 2 ראה הערה 1 לעיל 5. בחודש אפריל 2014 מינה היועץ המשפטי לממשלה דאז, עו"ד יהודה ויינשטיין, צוות לבחינת דרכים לחיזוק שלטון החוק וטוהר המידות בשלטון המקומי. מטרת עבודת הצוות הייתה לזהות את הפרצות והחסרים המנהליים המאפשרים את קיומה של שחיתות ציבורית במערכת השלטון המקומי, כדי להמליץ על דרכים ראויות לצמצום התופעה. הצוות עסק בשורה של נושאים, הכוללים, בין היתר: מכרזים והתקשרויות; מינוי וניהול ההון האנושי; מעמדם של "שומרי הסף"; מניעת ניגוד עניינים של נבחרי ציבור ועובדי ציבור; כללי האתיקה של נבחרי הציבור; היבטי שקיפות וחופש המידע. הדו"ח הסופי של הצוות פורסם בשנת 2016 (להלן: "דו"ח זילבר").3 6. עיקרון יסוד בשיטתנו המשפטית הוא כי אסור לבעל תפקיד ציבורי להימצא במצב של חשש לניגוד עניינים בין עניין שעליו הוא מופקד במסגרת תפקידו הציבורי לבין עניין אחר שלו או תפקיד אחר שהוא ממלא. עיקרון זה ייסודו הן בכללי הצדק הטבעי, האוסרים על בעל תפקיד ציבורי להימצא במצב בו קיימת אפשרות ממשית למשוא פנים או דעה קדומה; הן בחובות האמון החלות על בעל תפקיד ציבורי כלפי הציבור, המחייבות כי יפעל בתפקידו באמון, ביושר ובהגינות; והן בכללי המנהל התקין וחובת תום הלב.4 7. בבג"ץ 7805/00 אלוני, חברת מועצת עיריית ירושלים נ' מבקרת עיריית ירושלים, פ"ד נז(4) ,577 590 (2003) נקבע בין השאר: "האיסור על ניגוד עניינים במשמעותו הרחבה ברשות המקומית אינו מתמצה בכללים הסטטוטוריים הכתובים. הוא עיקרון כללי מהותי בתחום המשפט הציבורי, אשר קיומו אינו מותנה בהוראה כתובה". 8. כאמור, כל בעל תפקיד ציבורי באשר הוא עלול להימצא במצב של ניגוד עניינים, דבר העלול לפתוח פתח לקבלת החלטות ולביצוע פעולות הנגועות בסטייה מטוהר המידות ואף בשחיתות. חשש כללי זה הוא בעל אופי מוגבר כשעסקנן בנבחרי הציבור בשלטון המקומי, וזאת, בין היתר נוכח ריבוי סמכויות הביצוע (להבדיל מקביעת מדיניות) המצויות בידיהם, לרבות בעניינים בעלי אופי פרטני הכרוכים בהשלכות כלכליות משמעותיות, החושפים אותם באופן מובנה ללחצים מצד גורמים בעלי עניין. כך הדבר, למשל, בתחום התכנון והבניה, שלגביו מופקדות בידי חברי מועצת הרשות, מתוקף תפקידם כחברי הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, סמכויות רבות הנוגעות למרחב התכנוני שבתחום הרשות, לרבות בדבר מתן היתרי בניה, הקלות, היתרים לשימוש חורג, אישור תכניות מתאר וכדומה. בדומה, כך הוא, בין היתר, בתחום רישוי העסקים, בתחום ההתקשרויות והמכרזים ובענייני גיוס וניהול כוח אדם. לכך יש להוסיף, כי בניגוד לנבחרי הציבור בשלטון המרכזי, חברי מועצה וסגני ראשי רשויות שאינם מקבלים שכר עבור כהונתם רשאים להמשיך לעסוק בעיסוקיהם הפרטיים, ואלה עלולים לעמוד לעתים בניגוד עניינים לכהונתם הציבורית. מעבר לכך, גם לראשי הרשויות וסגניהם המקבלים שכר, כמו גם לבני משפחתם הקרובים, יש לא פעם נכסים 3 סוגיות הקשורות לשחיתות בשלטון המקומי, מ. לרר, מרכז המחקר והמידע של הכנסת, 29 בדצמבר 2020 ועסקים בתחומי הרשות. גם היבטים אלו יוצרים, אפוא, פוטנציאל מוגבר להימצאות במצב של חשש לניגוד עניינים.5 9. מעבר לעיקרון הכללי בדבר איסור על הימצאות במצב של ניגוד עניינים ולכללים הפרטניים שנקבעו בהקשר זה, אין כיום מנגנון מובנה לצורך בחינה מראש של השאלה האם נבחר ציבור ברשות מקומית עשוי להימצא במצב של ניגוד עניינים בין כהונתו הציבורית לבין ענייניו האחרים במילים אחרות: אין הליך סדור לאיתור נושאים שבהם עלול להיווצר ניגוד עניינים כאמור ולבירור מהותו של ניגוד העניינים בנושאים אלו, כצעד מקדים לגיבושו של הסדר למניעת ניגוד עניינים, מקום בו הדבר נדרש. חריג לכך הוא בתחום התכנון הבניה